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关于镇海区撤村建居的调研报告
来源:   发布日期:2016年04月18日  阅读次数:此处显示稿件总访问量   分享至:

随着我区全域城市化步伐的加快,城郊一些村庄的土地大量被征用,村民的经济基础、生产生活方式也随之发生了深刻变化,但这些村庄的规划、建设、管理与整个城市的发展出现了不协调的现象,同时,伴随着我区农村股份制改革的顺利推进,到今年底全区53个行政村的改革即将完成,因此,实施撤村建居工作已是时不我待。

 

一、基本现状

目前,我区共有53个行政村和33个社区(不含贵驷街道7个村、1个社区),53个行政村分别分布在澥浦镇(8个村)、九龙湖镇(11个村)、蛟川街道(12个村)、骆驼街道(13个村)、庄市街道(9个村)。从股份制改革进度来看,53个村中51个村进行股份制改革,2个村以合作社终止模式进行改革,目前共有51个村完成股份制改革。

政策上,2003年,我区为推进农村城市化建设,印发了《关于做好撤村建设区工作的意见》(〔200329号)的文件,规定了撤村建社区的4个条件:

1、     城市建成区内的“城中村”;

2、     因土地征用等原因被一次性整体搬迁的村;

3、     现有的集体耕地人均不足0.2亩(以常住农业人口计算)的村;

4、     近期已列入规划需整体征用土地和搬迁的村。

由于政策出台较早,原则上参照以上条件,并结合当前我区各村实际情况梳理后,截止目前,我区符合撤村建居条件的村共26个。大致可分为以下几类:一是“全部已拆迁村”。行政村范围村庄征地拆迁基本完成,例如庄市街道曙光村等。二是“大部分已拆迁村”。行政村范围村庄大部分完成征地拆迁,剩余个别自然村或者保留,或者在规划拆迁范围。如庄市街道汉塘村等。三是“列入规划拆迁村”。已列入省市重大项目落户建设和区城市建设总体规划,需要整体拆迁、搬迁的村,如:蛟川街道棉丰村等。

 

二、实施撤村建居的必要性和可行性

一是完善社会治理的需要。由于 “拆迁村”的耕地资源已基本被征用完毕,土地已不再是维系村民生存的最基本生产资料,农村劳动力已转移到二、三产业,地域上已基本融入城区范围,村民的生产、生活方式已向市民化接轨,但是管理模式仍旧沿用农村的管理模式,且由于这些村的人员构成复杂,有外来人口、商居人口,也有来自不同镇(街道)、不同村的村民,导致了村居混杂、地域交错的现象,造成了管理职责不清、标准不一、体制不顺的诸多矛盾,增加了社会治理的难度。

二是加快全域城市化的需要。虽然近年来,我区城市建设步伐的加快,城市配套设施的不断完善,城镇居住环境和质量大大提高,但“拆迁村”相对滞后的公共服务设施、相对落后的管理服务体制已影响到了我区的城市化进程的推进和城市整体功能的发挥,且今年全域城市化的基础性改革---股份制改革即将完成,为农村的改革扫清了关键性阻碍,因此,当前“撤村建居”工作已刻不容缓,迫切需要我们通过“撤村建居”来推动农村城市化。

是推进区里中心工作的需要。由于当年“1026”事件时,区里承诺2016年启动相关村的搬迁工作,目前日期日益临近, 亟需做好这部分规划搬迁村人员的管理衔接工作,保证平稳过渡。

 

三、实施撤村建居面临的主要困难

实施撤村建居,涉及面广,政策性强,难度较大,必须充分考虑实施过程中可能遇到的不利因素和工作难度。通过这次调研,我们认为存在的困难主要有:

一是“撤村建居”、股份制改革与《镇海区域村庄布局规划》未进行过对接。由于农办最新版的《镇海区域村庄布局规划》编制在前,规划编制时未统筹考虑“撤村建居”、股份制改革工作的影响,撤村建居村未列入村庄布局规划,该规划在对未来村庄布局、村庄规模、公共服务设施配套等进行规划时并未与“撤村建居、股份制改革等工作进行过有效对接,且该规划缺少对村庄管理体制的探索,未来在制定农村撤、并、建的方案时存在一定的难度。

二是各部门相关政策的如何有效配合。“撤村建居”,是一项涉及基层组织建设(撤销行政村建制,建立社区居委会)、集体土地处置(行政村建制撤销后,农村集体土地原则上依法征用,转为国有)、、村民户籍转变(社保、就业、就学、就医享有与城区居民同等待遇,并履行应尽义务,包括计划生育政策)等的系统工程,并不是简单的换个牌子,一撤了之,如果各部门在政策上不能有效配合,就可能导致村民抵制性情绪的产生,阻碍“撤村建居“工作有序平稳的推进,影响到我区的城市化发展。

三是如何选择社区建设模式。由于当前农村户口附带诸多利益,撤村建居后,如何把原村委会的责、权顺利地衔接到新的社区居委会和社区党组织,而且避免出现大的波动是一项十分重要的工作。目前基本上有如下几种模式:

1、撤村强居,即撤销原村委会,保留股份制经济合作社股权,村民就近分散并入现有社区,这种模式适用于村规模较小,村民分散居住在各个安置小区,且这些小区已有社区居委会管理的“全部拆迁村”。

2、撤村建居,即撤销原村委会,保留原股份制经济合作社,建立新的社区居委会,这种模式适合村民已集中迁入新建小区,迁入小区尚未建立社区居委会的“全部拆迁村”。这里分两种情况,一种是“整撤整建”,这种模式适用于村规模较大,集体经济实力较强的村。另一种是“并村建居”, 即撤销两个或者两个以上的村委会,保留各自的股份制经济合作社,合并建立社区居委会的,这种模式适用于村规模较小,集体经济实力较弱的村;

3、村改居,即已拆迁部分村民迁入其他社区,剩余的个别自然村由村委会改为居委会作为过渡,等条件成熟再设立社区居委会,这种过渡型模式适用于“大部分拆迁村”。

4、保留村---农村集聚点模式,即保留村委会建制,通过对现状村庄进行新建、改建,对其环境进行整治来提升村庄整体面貌。

四是如何避免资源配置的重复、浪费。由于村民拆迁的先后顺序,导致有些村民住进了安置小区,有些村民仍旧住在农村,这些已入住安置小区的村民户籍上仍旧属于农村户口,故村在上报人口的时候仍计入在内,而社区一般是按小区已入住人口上报人口数,故我区在村、社区公共服务资源配置过程中存在重复配置的问题,导致了一定程度的浪费。

五是如何有效衔接管理体制。撤村建居社区以原行政村党组织、村委会班子为基础组建了党组织和自治组织班子。但在农村融入城市的进程中,社区管理体制、基层组织工作职能与方式都面临着新的变革和调整,对各有关部门都是一个新的考验。社区组织机构建设缺乏政策依据,目前撤村建居社区基本都实行股份经济合作社管理,现行股份经济合作社在组织机构上设立了股东代表大会、董事会、监事会三大机构。经营管理者基本上就是原村级领导班子,经营者与监督者一体的模式往往导致监督环节薄弱。到目前为止,股份经济合作社的法律主体地位尚不明确,工商注册和税务登记管理也未作明确的规定,不利于股份经济合作社的深化发展。而且由原先农村干部过渡而来的社区干部普遍缺乏城市社区的管理经验,不少社区干部习惯于原先的农村工作方法,认为撤村建居社区作为过渡型社区,在过渡期内就是保持现状不变,主观上不想在社区建设上有所作为,较少从促进城乡融合的大局出发,积极主动地探索社区管理的新方法和新思路。

 

四、对策及建议

一是有序推进,建立撤村建居时间表。统筹考虑区里中心工作、《镇海区村庄布局规划》、《镇海区社区布局规划》及村情民意等,建议按照试点先行、先易后难、循序渐进、分类指导的原则分四步推进撤村建居工作。第一步是试点先行,建议选择城市化推进较快的庄市街道或者骆驼街道的部分村作为试点先行先试,为其他镇、街道的面上推开积累经验,之后根据各村的实际情况逐步推开。

二是因村制宜,合理设置社区建设模式。在选择社区设置模式的时候,对于村规模较大,村民安置集中的“全部拆迁村”选择“撤村建居”中的“整撤整建”模式,使原来村委会的权责能平稳过渡到新设立的社区居委会当中,避免较大波动。对于分散安置的“全部拆迁村”,由于原来村里的人员已经被打乱安置到各个社区当中,故选择“撤村强居”的模式,就地并入附近社区,对于“大部分拆迁村”,比如联兴村,对遗留下来的自然村选择“撤村建居”的设置模式,就地村改居,对已被拆迁安置的自然村,选择“撤村强居”模式,就地并入附近社区。详见表3

三是理顺社区居委会与股份制经济合作社之间的关系。首先,要将社区居委会与股份经济合作社的经济分开,对集体经济经营性资产,坚持资产摸清、股民界清、股权分清。其次,要在管理上要彻底分离,要建立健全公司法人治理结构,股份经济合作社只负责集体资产的经济运营,实行社企分开和公司化运作。最后,要在人员上要彻底分离。逐步实现社区居委会和股份经济合作社两块牌子、两套人员,避免人员交叉、工作交叉。对原村干部在加强培训和学习后,可根据实际需要和条件,分别转入股份经济合作社或社区居委会工作,改变原村干部既要经营好股份经济合作社又要管理社区事务的双重身份。

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